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江西建筑业企业参与PPP项目建设面临三大机遇四大挑战
日期:2017-09-26 10:09:00

为加快转变政府职能,减轻地方政府债务压力,完善城镇化健康发展机制,党的十八届三中全会明确提出,允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营。2014年至2017年,国务院、财政部和发改委发布了一系列有关PPP项目的通知、实施意见和暂行办法,推动了我国PPP项目的全面开展,规范了PPP模式的论证审批、操作流程、合同管理、项目实施等具体流程。江西省也分别下发了《江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》、《支持政府和社会资本合作模式发展专项奖励资金管理暂行办法》和《江西省委江西省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》。但是,整体而言,PPP项目还处于探索和完善阶段,市场认可难度较大,加之PPP项目工作诸多方面工作起步较晚,认识不清、体系还不健全等原因,PPP项目落地难的问题凸显。


一、PPP模式的概念


PPP(Public-Private-Partnership)模式,是上世纪90年代初在英国公共服务领域开始应用的一种政府与社会资本之间的合作方式,是西方国家政府创新治理提出的一个概念。它是指政府为增强公共产品或服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。 PPP模式的推行,有利于推进供给侧结构性改革和深化投融资体制改革,拓宽社会资本投资渠道,增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补,促进投资主体多元化,发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系,加快政府职能转变,充分发挥市场配置资源的决定性作用。


二、江西PPP项目运行情况


在国家大力推广PPP模式的两年多来,江西省委、省政府高度重视,有力部署,省直有关部门按照政策引领、统筹谋划、协调联动的原则,以项目为抓手,积极推广PPP模式:一是加强政策引导。出台了一系列的指导意见;二是做好了项目储备推介。依托国家重大项目建设库,建立了省、市、县三级发改部门的PPP项目储备库;三是协调支持项目推进。建立重大事项协调机制,加快健全PPP项目联审机制;四是搭建服务平台。建立了全省PPP咨询机构库,为各地各部门提供参考性服务平台。组织重点项目对接,与有意向的社会资本方,进行PPP项目现场对接和洽谈,并取得了初步成效。2015年至2017年5月,全省PPP项目入库588个,总投资达3781.8亿元;已落地项目188个,计划总投资911.72亿元,共引进社会资本696.42亿元。从项目类别看:有基础设施项目98个,引进社会资本453.88亿元;公共服务项目53个,引进社会资本127.12亿元;生态环保项目37个,引进社会资本115.42亿元。从社会资本类型看:引进民间资本292.57亿元、国有资本403.85亿元,民间资本占比超过四成。江西省PPP模式推广工作,正呈现出理念不断深化、项目落地加快、操作逐步规范的发展局面。


三、江西建筑业企业参与PPP项目情况


在落地的PPP项目中由建筑业企业参与的PPP项目占一成多。为了解江西建筑业企业参与PPP项目情况,近期国家统计局江西调查总队联合南昌、赣州、吉安、宜春、新建和分宜调查队在其辖区内开展了建筑业企业参与PPP项目情况调研。通过本次走访13个建筑业企业的14个PPP项目了解到:建筑业企业参与PPP项目面临三大机遇、四大挑战。


(一)基本情况


从开展PPP项目以来,截止到2017年6月底,13个建筑业企业共签订PPP项目合同额57亿元,项目计划总投资28.8亿元,预计营业收入达3.7亿元,项目利润1.6亿元。14个PPP项目的开工时间主要集中在2016年,有9个,占比64.3%;2015年开工的有4个,占比28.6%;2017年开工的有1个,占比7.1%。


从项目建设周期看,1-2年的有5个;2-3年的有4个;3-4年的有3个;4-5年和5年以上的各有1个。


从项目合同期限看,最长的为30年,有1个;其次是20-30年的也有1个;10-15年的有3个;5-10年的有6个;0-5年的有3个。


从项目类别看,“城市道路交通及园林绿化项目”和“其他”各有6个;“涉水项目”有2个。


从项目融资模式看,“采用合资合作和特许经营方式”的有6个、“采用政府购买服务、特许经营组合方式”的有4个;“采用政府购买服务方式”的有3个;“其他”的有1个。


(二)三大机遇


1.为建筑业企业增加信用,提升知名度。 截至目前,在PPP签约的项目中,社会资本合作方为真正民营资本的项目占比较低。2014年以后,各大商业银行对建筑类企业的贷款开始收紧。私募基金是大型民营建筑公司主要的民间融资渠道,对于小型建筑民营企业而言,即使是民间融资,困难也会较大,而且以“非正规”途径的融资居多。但是,在PPP项目中,通过与政府合作这一“金字招牌”,提高了银行对企业的授信额度、增加了信用等级,提高了企业知名度,为融资起到积极作用。从江西新和源投资控股集团有限公司了解到,江西省现代农业博览园工程PPP项目签订合同额为6.6亿元,国内贷款达5.3亿元,而且其贷款利率在市场基准利率的基础上下浮了10%。


2.为建筑业企业带来更广阔的市场空间。在政府债务居高不下的情况下,通过PPP模式,引进社会资本进行投资解决政府融资困局,使以往在传统模式下无力投资的项目变成了可能,这也为建筑企业带来了更为广阔的业务市场空间。通过PPP模式,建筑业企业可以实现投资、建设和运营一体化,其质量、效益也远远好于传统施工模式,从而拓展了新的盈利模式,使其盈利更加持续、稳定,减少了风险。我们从南昌市机关事务局了解到,市委、市政府屋顶分布式光伏发电项目合约期20年,建设期为3个月,预计年发电量为26万度,政府补贴企业每度电0.2元。该项目共投资270万元,预计营业收入能达到400多万元。


3.为建筑业企业完善上下游产业链提供发展机遇。PPP模式下,施工企业将由原来单一的施工承包商向投资商、施工承包商、运维服务商等角色转变,全过程的参与基础设施建设,更有助于建筑业企业实现投资、建设、运营一体化,向上下游产业链延伸发展。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了建筑业企业承建与投资风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。


(三)四大挑战 


在参与PPP项目时,建筑业企业面临的挑战不仅仅是来自项目本身的施工成本增加、施工安全质量等,也有来自外部的宏观经济形势挑战。


1.企业融资困难是首要问题。商业银行对建筑企业参与PPP项目贷款虽然在一定程度上增加了授信额度,但是一方面PPP项目要求资金量较大,少则几千万,多则上亿、几十亿。而建筑企业利润率低,建材价格涨幅过快,缺少抵押物,融资渠道过窄,导致企业融资能力不足,大都靠自筹资金,存在不少隐患。如分宜县综合性民营医院项目共分三期,建设周期为3-4年。作为土建方的分宜广厦建筑公司,全额带资2000万元承建了该项目第一期工程,后面二期工程资金还是未知数。另一个制约建筑企业融资的因素是建筑企业缺乏运营能力。在PPP模式下,建筑企业不仅要负责项目建设施工,还要肩负未来长期的运营责任,运营能力是不可忽略的考察要素之一。PPP项目中绝大多数是非盈利性项目,只能依靠政府补偿、补贴或回购等形式满足社会资本方的投资及收益,通过项目本身融资相对比较困难。


2.相关法律不完善,缺乏统一监管机制。我国全面、系统地推行PPP也就两年多的时间,相关法律法规还不完善,缺乏统一的监管机制。表现在:一是立法不及时,法律层级不够,稳定性差。目前我国尚未颁布针对PPP模式的专门法,《特许经营法》的立法工作也未取得实质性进展,已经出台的多是部委和地方政府的《意见》、《通知》和《办法》等,针对具体项目而订立的专营管理办法权威性不足,稳定性差,不利于后续争议的公正、规范处理;二是政策风险。大多数PPP项目建设运营周期较长,政策变化导致项目预期风险较大;三是管理办法政出多门,缺乏统一的监管机制。大多数地方政府尚未设立专门的职能机构,并建立完善的协调机制。据江西新和源投资控股集团有限公司反映,江西省现代农业博览园工程项目2016年9月成立,公司目前正在边建设边展示中,且到目前为止,配合政府已经开展了2次大型活动,但是施工许可证迟迟办不下来。原因是项目采取的是磋商招标方式招取联合中标单位,招标手续走的是政府采购的流程,但是建设管理部门一直以未监管招标手续为由,不予办理合同备案,导致施工许可证等相关手续无法办理。


3.项目实施程序复杂,项目落地难。PPP项目的实施除了需要按照项目基本建设程序,办理用地预审、规划选址、环评等前期工作手续,还需要委托有资质的中介机构编制项目实施方案和投融资方案进行审查审批,并进行“物有所值”论证分析。程序复杂繁琐,而且前期工作经费投入较大。如萍乡市社会福利中心民办养老项目聘请项目中介服务机构费高达80多万元,因业主不能承受而导致项目中止。据部分调查企业反映,项目工程建设中,与相关单位的协调工作难度较大,土地纠纷成绊脚石。安置房、道路建设等项目涉及土地征收的问题,土地纠纷等常常拖缓项目进程,甚至可能导致项目停滞。如吉安市城区供水设施建设项目中,在土地清表工作及附着物补偿的问题上存在争议,资金从哪儿出,政府和企业各占多少比例等问题悬而未决;又如江西丰仁建设有限公司的章贡区社区居家养老服务中心项目,施工过程中因项目工程建设场地与原产权单位、居委会、周围居民和物业等问题协调不一致而中止施工。


另外,PPP项目通常公益性较强,投资规模较大,经营期限长, 操作程序复杂,造成民营建筑业等社会资本对PPP项目的投资,感觉难以预测和把握。因此,大多持谨慎和观望态度,不敢贸然投入。截止2017年5月底,全省588个PPP入库项目只落地188个,落地率仅为32%,落地难问题较为凸显。


4.专业人才相对匮乏。据企业反映,在办事的过程中,有关政府工作人员特别是基层有关部门工作人员对PPP的了解还不够,把握还不深入,缺乏PPP项目涉及的法律、经济、金融、工程管理等知识的综合性人才。而且大多建筑企业还是以粗放式管理为主,综合性、复合型的管理人才寥寥无几。同时,高校对PPP人才的培养还未启动,导致PPP人才供给严重不足。


四、对策建议


1.健全法律法规。要从国家层面加强法律法规的制定,有效保护和平衡社会公众、企业、地方政府三大主体的利益,调动各方的参与热情。尽快出台统一的基础性法律,形成以专门的《基础设施和公用事业特许经营法》为主,大中型项目单项立法为补充,地方法规、行业法、公司法等法律法规相配套,其他相关文件为指导的系统法律体系,以进一步推动政府职能转变,提高公共服务的质量和效率,促进PPP和公用事业特许经营健康发展。


2.加强统一监管。应建立统一的监管部门,由财政部政府和社会资本合作(PPP)中心统一管理全国的PPP项目,负责项目的筛选与审批工作,为进一步推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障,并对地方PPP项目进行审核与监管,更好地促进PPP规范健康发展。


3.大力发展资本市场。目前针对PPP项目的融资工具还非常少,很多融资渠道还未打通,需要尽快丰富和完善PPP融资工具,大力发展资本市场。可以允许项目公司与政府签署PPP合作协议后,以此协议为基础进行融资,或者项目公司能够上市,公开进行股权融资,解决建筑业企业的融资难问题。


4.规范项目合同内容。政府和企业需对合同中的内容达成一致,重点针对项目的高风险性和收益不确定性,合理确定风险分担机制和定价机制,使政府和建筑业企业能对彼此承担的风险和价格调整机制有清晰认识,以降低日后的再谈判成本和毁约风险。同时,在PPP项目的合同和相关协议中,要合理设计、建立弹性定价机制,将物价指数、维护费用、税率、流量等指标纳入定价公式,以平衡项目的风险与收益。此外,合同还需建立简单高效的纠纷解决机制。


5.加强专门人才的培养和培训。PPP项目涉及的主体多、流程复杂,因而需要熟悉法律、金融、财务和项目管理等方面知识的专业人才,来帮助地方政府与企业更好地合作。首先,要加强对政府官员PPP模式相关知识的培训,为专业中介机构的发展创造良好的环境,使政府和企业能够得到更加专业的咨询、谈判、成本核算、合同拟定等服务。其次,要建立并不断完善PPP项目专业人才资格认证制度,以利于推进行业标准的建立,使我国PPP项目人才与国际接轨,推动PPP项目走出国门。再次,要推进学校教育与社会教育相协同,职业资格与职务任职相并轨。

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